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财政部推进PPP规范发展 财政支出责任占比超5%地区不得新上政府付费项目

自2014年政府大力推广PPP以来,有些项目在落地的同时带来的问题也很明显。近日,财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《实施意见》),明确PPP项目正负面清单,限制财政支出责任占比超过5%的地区新上政府付费项目等,力促PPP规范发展。

推广政府和社会资本合作(PPP)模式,引导社会资本参与公共服务供给,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近年来,财政部会同有关方面在制度建设、政策扶持、示范引领、信息公开等方面规范推进PPP工作,推动了一批项目落地,在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥了积极作用。但实践中也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题,增加了地方政府隐性债务风险隐患。

为推动PPP回归本源、规范发展,按照中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的系列决策部署,财政部在规范项目库管理、建立风险预警机制、加强示范引领等方面采取了一系列措施,PPP项目的整体质量和规范运作水平得到有效提升。但实践中,一些地方在对PPP的认识上存在差异,各参与方心存顾虑, PPP推进步伐明显放缓。

PPP是一项长期的事业。规范有序推进PPP项目实施,对于激发市场主体特别是民营资本活力,推动基础设施补短板和公共服务提质增效,助力做好“六稳”工作,推动经济高质量发展,具有突出重要意义。财政部金融司有关负责人告诉记者,财政部出台《实施意见》,就是要贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求,进一步统一认识、凝聚共识,重申基本立场:即对于规范的PPP项目,要坚定不移地大力推进;对于不规范的PPP项目,要限期整改完善,构成违法违规举债的,要坚决予以严肃问责,牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。希望通过传递明确的政策信号,能够稳定市场预期,提振市场信心,推动PPP事业行稳致远。

《实施意见》在“四个不得”以及前期一系列规范要求的基础上,采取正负面清单相结合的方式,细化了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。明确指出,规范的PPP项目形成的财政支出责任,是以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出,应当依法依规纳入预算管理。为防止地方政府假借PPP名义举债融资,避免增加地方政府隐性债务,对于不规范的PPP项目,也明确应当依法依规予以整改,构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。

财政部金融司有关负责人告诉记者,从实践情况看,由于政府付费项目的全部回报均来源于政府方,一些参与方为规避投资风险,通过承诺固定回报、约定回购安排、弱化绩效约束等方式,固化政府支出责任,由政府实际兜底项目风险,将社会资本的股权投资行为变成政府还本付息的举债融资行为。

财政部金融司有关负责人表示,考虑到政府付费是PPP项目的三种回报机制之一,通过建立按效付费机制,可以合理分配项目风险,发挥社会资本专业优势,促进公共服务提质增效,《实施意见》在明确规范的PPP项目应具备公益属性、长期合作、风险分担、绩效挂钩、财政可承受等条件的基础上,进一步明确了对新上政府付费项目的审慎要求,即财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。同时,严禁通过将政府付费项目与无实质关联的使用者付费项目打捆,或者增加少量使用者付费内容等方式规避上述要求,该地区新上项目中使用者付费的比例应高于项目全生命周期成本的10%。此外,按照“实质重于形式”原则,对于污水、垃圾处理等实际有使用者付费,但因实行收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目作了例外规定。

据财政部最新统计数据,目前全国2519个已实施PPP项目的行政区(包括省、市、县三级)中,已有1144个行政区的PPP项目财政支出责任占比超过5%。限制这些地区新上政府付费项目,不仅有助于督促该地区统筹做好项目开发计划和中长期财政规划,防止中长期财政支出压力过快增长,而且有助于发挥社会资本的专业优势,充分挖掘PPP项目的潜在市场价值,提高市场化运营水平。《实施意见》印发之日起,财政部门将不再受理财政支出责任占比超过5%地区新的政府付费项目入库申请。

市场普遍担心,《实施意见》对PPP规范管理更加严格,会引发新一轮退库潮。财政部金融司有关负责人告诉记者,从内容上看,《实施意见》中的“正负面清单”基本都是对前期规定的细化和明确,符合《实施意见》要求的项目可以正常推进实施。新的要求主要是财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目和新签约项目不得从政府性基金预算安排运营补贴支出两条,且分别只适用于新入库的项目和新签约的项目。需要说明的是,项目库是加强信息公开、促进市场对接、接受社会监督的媒介,“动态管理”、“能进能出”是项目库的常态,入库项目要持续推进实施、更新信息、接受监督、确保全生命周期规范运作,并不是入了库就“一劳永逸”。各参与方要独立、客观、全面地评估项目风险,不能简单以项目是否入库作为判定项目合规甚至放贷的条件。

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